证监会修订行政处罚委组织规则 优化“查审分离”体制

　　按照“建制度、不干预、零容忍”的指导方针，依据新证券法及修订后的行政处罚法，证监会近日发布修订后的《行政处罚委员会组织规则》(以下简称《组织规则》)，取代2008年发布的《行政处罚委员会组成办法》(以下简称旧规)。与旧规相比，《组织规则》不仅在名称上有所不同，内容上也大大丰富，在明确处罚委职责定位的同时，新增委员会及正副主任委员等职责。

　　《组织规则》的修订，既是“建制度”，也是证监会作为证券监督管理部门行使监管职权，对证券违法违规行为进行处罚的行为准则，意义重大。记者采访了多位专家进行详细解读。

　　处罚工作由行政首长负责

　　《组织规则》第二条即明确了行政处罚工作由行政首长负责的基本原则。其中规定：“中国证监会设立行政处罚委员会，对按规定接收的案件提出专业审理意见，对行政处罚决定进行法制审核，由中国证监会作出行政处罚决定。行政处罚委员会设主任委员1人，副主任委员及委员若干人。行政处罚委员会主任委员由中国证监会有关负责人担任。”

　　此规定同时明确了行政处罚委员会的职责定位，厘清了案件审理意见与行政处罚决定的关系，明确了主任委员负责下“主审-合议”的案件审理制度。

　　“这样的规定，源于证券法的实体规定和行政处罚法的程序规定。”中央财经大学法学院教授郭华说，如此作出处罚决定，不仅于法有据，而且保障了处罚决定的公开公平公正。

　　其直接依据是证券法第一百六十九条规定：“国务院证券监督管理机构在对证券市场实施监督管理中履行下列职责：……(九)依法对证券违法行为进行查处。”证券律师康家昕介绍称，在行政处罚法方面的依据是该法第五十七条规定，即调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据情节轻重及具体情况，作出处罚、不处罚或移交司法机关的决定;以及第五十八条规定，即行政机关负责人作出处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

　　《组织规则》的出台，也吸收了现行实践中一些行之有效的做法。

　　增加处罚委主任委员职责

　　中银律师事务所阮万锦说，《组织规则》将旧规第九条改为第十条，修改为：“行政处罚委员会履行下列职责：(一)拟订证券期货违法违规行为认定规则、量罚标准等;(二)制定与行政处罚案件审理有关的工作细则;(三)对调查部门移交的大要案进行预沟通;(四)依法审理，提出专业意见;(五)依法履行事先告知及听证程序;(六)拟订行政处罚和市场禁入意见;(七)对行政处罚决定进行法制审核;(八)必要时对相关部门提出建议函;(九)监督、指导、统筹、协调中国证监会系统的行政处罚工作;(十)中国证监会规定的其他职责。”

　　其中，(一)为新增内容，(三)中预沟通职责为新增内容，而(四)、(五)、(七)项，及(十)项兜底条款皆为新增内容。

　　依《组织规则》规定，行政处罚委办公室设在证监会。处罚委由主任委员和副主任委员及一般委员组成。据了解，在旧规的原则和框架之下，行政处罚委员会探索建立了兼职审理委员制度，吸纳派出机构、证券期货交易所及其他单位的专业人员参与案件审理工作，使行政处罚工作可以充分借助一线监管部门的经验优势和专业优势。

　　阮万锦说，相较于旧规，《组织规则》进一步明确了兼职委员与专职委员适用相同的任职条件，履行相同职责，均由证监会聘任，同时明确了委员任期的规定(专职委员任期每届5年，兼职委员每届为2年)。

　　在主任委员的履职中，除应当指定行政处罚案件的审理委员、决定委员的回避事项、负责行政处罚委员会的其他重大事项等职责之外，新增“召集会议，会同证监会首席律师研究重大、疑难、复杂案件”的职责，同时该条还新增副主任委员职责，即“副主任委员负责行政处罚委员会的日常管理，决定案件是否由调查部门补充调查或者退回”。

　　在委员的履职中，除“依法审理案件，就案件的事实、证据、处理提出审理意见;主持和参加案件合议、听证、复核;行政处罚委员会安排的其他工作”外，新增“参与案件审理规则、标准等的制定”职责，取消旧规中的“及时完成案件审理、指导办公室相关人员进行工作”等职责。

　　规范审理程序增巡回机制

　　郭华说，旧规规定了三人主审合议的审理程序，实践中有必要根据案件情况适用差异化审理程序。为此，《组织规则》规定：普通案件由一名委员主审，两名委员合议，特殊情况可以增加合议委员。“可以增加合议委员”为新增内容，这说明在案件审理中要灵活处理。《组织规则》明确“违法事实清楚、法律依据明确的案件，可以适用简易程序，由一名委员独任审理”。同时新增规定：在案件审理过程中发现案件不宜适用简易程序，或者当事人要求听证、陈述申辩的，可以转为普通程序。而且明确，重大、疑难、复杂案件必要时由行政处罚委员会集体讨论、研究。

　　简易程序与普通程序之间转换，不仅体现灵活性，在正视当事人听证申辩，依法保障当事人合法权益的同时，还具有合理配置审理资源、提高执法效率之功效。

　　“《组织规则》的一大亮点是明确巡回审理工作机制。”康家昕说，《组织规则》新增第四条“行政处罚委员会建立巡回审理工作机制，安排委员通过巡回审理的方式开展工作”，来源于近年来证监会处罚工作的实践。

　　近年来，为强化行政处罚与交易所一线监管的紧密衔接，证监会行政处罚委员会探索建立了巡回审理工作机制，这对于提升行政处罚工作效率、便利当事人行使申辩权发挥了积极作用，被实践证明具有显著的制度优越性，为此，《组织规则》将这一行之有效的做法，通过规章确定下来。

　　阮万锦说，证监会早在2002年就发布了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，率先在各部委中实施“查审分离”制度，即案件调查由稽查部门负责，审理由行政处罚委负责，大大提高了案件调查审理效率，实现了案件审理的专门化、专职化和专业化。近20年来，“查审分离”制度早已深入人心，并在实践中不断深化。

　　此次发布的《组织规则》，进一步优化了“查审分离”体制。这不仅体现在相关主体的职责确定上，在审理环节也进一步厘清了各方责任，理顺工作流程，提高执法效能，真正实现了审理程序的科学化及法治化，充分保障案件审理公平公正公开。（周芬棉）